“三措并举”，筑牢社会稳定的第一道防线

来风

“三措并举”，筑牢社会稳定的第一道防线
——漫谈做好人民调解工作的三个方法




　　人民调解是社会治安综合治理的第一道防线。通过对矛盾纠纷早排查、早发现、早调处、早化解，使矛盾纠纷化解在萌芽、消灭在基层，有助于实现民主法治，建立良好的社会、生活和工作秩序，维护社会稳定，促进国家的经济繁荣和社会的全面进步。人民调解是一项具有中国特色的法律制度，这在我国《宪法》、《民事诉讼法》等法律、法规中均有明确的规定。人民调解在国外享有盛誉，被誉为“东方一枝花”。
　　当前，我国正处于前所未有的社会大变革，是典型的转型社会，面临着社会制度、体制、观念、经济模式、生活方式的大范围变革和转轨。社会矛盾会更加复杂，各种纠纷也大量增加；人民调解的地位和作用越来越重要，《人民调解法》已被全国人大列为立法规划。做好人民调解工作，营造一个稳定、有序、和谐、文明的社会环境，是一项艰巨的系统工程，需要广大人民调解员付出艰辛的劳动和汗水，贡献出自己的睿智和才华。做好人民调解工作的方法很多，下面，我就人民调解的工作原则、风俗习惯的作用和制作规范有效的人民调解协议三个方面谈谈自己的一些浅见，意在抛砖引玉。
　　一、做好人民调解必须坚持三个工作原则
　　人民调解的工作原则，体现了人民调解工作的性质和特点，决定了人民调解工作的各项程序和制度，是人民调解工作质量、水平和公信力的重要保障。人民调解有如下三个工作原则：
　　（一）平等自愿原则。一是纠纷的受理必须基于当事人自愿。二是当事人接受调解自愿，当事人在调解中可以随时拒绝调解。三是调解达成的协议必须出自自愿，但是这种自愿并不意味着当事人违背法律、政策和社会公德，随心所欲地订立调解协议。
　　（二）合法合理原则。人民调解委员会调解纠纷，必须依据法律、法规、规章和政策进行，法律、法规和政策没有规定的，依据社会公德进行。这一原则要求，一是人民调解活动必须合法，其调解范围、程序、步骤、工作方法必须符合法律规定，调解行为规范、公正、合理；二是调解方式主要是以法律手段、政策和社会公德对当事人进行说服教育，使当事人分是非、辨责任；三是纠纷的调解结果和当事人权利义务的确定，不得违反法律、政策和道德的要求。
　　（三）不限制当事人诉讼权利原则。这是指人民调解不是诉讼的必经程序，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。这一原则要求，一是纠纷发生后，当事人有权径行向人民法院提起诉讼，不得因未经调解而限制其诉讼权利；二是在调解过程中，当事人任何时候、以任何理由都可以中断调解，向人民法院提起起诉；三是经调解达成协议的纠纷，当事人仍然有权利提起诉讼，请求人民法院对纠纷及其协议予以裁判。
　　我们调解矛盾纠纷，都离不开以上三个基本原则在实践中的具体运用。例如，2008年3月发生在某县的一个真实案件。一个17岁的初中生在校因病意外死亡。按照规定，未成年人在学校、幼儿园等场所的人身损害，学校、幼儿园“在过错范围内承担责任”；根据该案的具体情况，即使是学校承担全部责任，按规定最多赔偿6万多元。另查明，学校的行为与死者的死亡没有因果关系；难以认定学校的行为有过错。在这种情况下，死者家属提出要学校赔偿30万元是否合法？如果根据法律规定学校不应承担责任，但学校却支付给死者家属较大数额的款项是否合法？这个案件就涉及到上面所说的人民调解的三个基本原则。我们知道，民事案件最重要的一个特性就是意思自治，即由当事人自由处分他们的权利义务，并且，只要是国家没有明文禁止的行为，当事人都可以从事，都是合法的行为。人身损害赔偿是民事案件，允许当事人协议解决，不管一方当事人提出的赔偿数额多少，不管其赔偿的理由是否成立，只要另一方当事人同意达成协议，就是合法行为。因为调解要遵循平等自愿原则，双方地位平等，达成协议要自愿，因此，调解组织和人员对当事人只能耐心细致的劝解、疏导，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的办法。当双方经调解不能达成协议时，任何一方都可以向人民法院起诉……这样，通过连续三个昼夜的调解，最终以学校补助死者家属4.5万元签订了人民调解协议。这里提示大家注意，签订的是“人民调解协议”，这个“人民调解协议”有玄机，这个玄机将在后面得到破解。
　　二、做好人民调解工作必须重视运用风俗习惯进行调处
　　风俗习惯是除法律外的处理民事案件最重要的依据，依据风俗习惯处理矛盾纠纷的范围非常广阔，小到夫妻斗嘴，大至自诉案件和轻微的犯罪行为，几乎适用于所有能够“私了”的案件。在处理许多具体问题时，国家的法律并不见得比老百姓所遵循的那些风俗习惯有更高明之处；那些依靠风俗习惯达成的私了协议大多数是合理的、合法的，甚至有些比生搬硬套“法律”处理更能让百姓更好、更满意。在人民调解中，必须重视运用风俗习惯进行调解。
　　（一）法律明确规定风俗习惯是处理民事案件的依据。民法通则第七条明确规定，民事活动应当遵循公德。公德包括公序良俗，即包括良好的风俗习惯。物权法第八十五条明确规定，当地习惯是处理相邻关系的依据。
　　（二）公序良俗具有维护社会秩序、构建和谐的神奇力量。埃里克森的《无需法律的秩序》一书中，就论证了一个引人注目的观点：在结构紧密的社区中，不需要法律就可以实现社区成员之间的有效互动，就可以建立起良好的社会生活秩序。“法律缺席，秩序依然在场”——通过民间习惯制定乡规民约，实行村民自治，就建立了基本的社会生活秩序，就实现了社区成员间的良性互动；国家法律对于这些社区秩序的塑造功能极其微弱。
　　（三）法律的原则性和抽象性，决定了风俗习惯在调处矛盾纠纷中具有重要作用。因为，我国是一个政治经济发展不平衡的大国，法律，不能包揽一切。尤其是调处坟山纠纷的法律更少；在仅有的法律，大多规定抽象；有限的几点具体规定，在实践中也难以执行。而风俗习惯是经过漫长时间形成的行为规范，直接或者间接地制约和影响人们的价值取向和行为方式，是当地人民群众自己制定的“法律”，得到了大家的认可和自觉遵循，其调整的范围广，发挥作用大，能够弥补国家法律的不足。很多民事纠纷特别是坟山纠纷的发生和化解与风俗习惯密切相关；要分清是非，要提出解决方案，除了依据国家法律政策外，还要依据风俗习惯；根据风俗习惯提出处理方案和进行疏导教育，更容易使当事人接受和自觉履行其权利义务。这在坟山纠纷的调处中尤为突出。例如，甲在一个地方建造坟墓，其理由是根据传说，这个地方有一个他们300多年的老祖坟；而乙主张这个地方是他们20多年前堆设的“生基”（即占地做坟墓状的标记），双方均没有提出有关证据，这时，只能依据习惯作出调处措施。近年来，在调处坟山纠纷中，各地总结出一些行之有效的习惯作为调处依据，如“坐地抛砖”（以当事人挑选出的人坐在争议坟墓中央向外抛砖块，以砖块落地点确定坟墓界至）、默认“生基”的使用权等等。
　　三、做好人民调解工作必须重视制作规范有效的人民调解协议
　 《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议具有民事合同性质，具有法律效力，当事人必须履行。最高人民法院、司法部联合发文规定，当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。以上司法解释和有关规定的颁布施行，避免了当事人达成协议后反悔，导致对同一纠纷反复多次调解的情形出现，必将迎来人民调解工作的又一个春天，在人民调解发展史上具有里程碑性质的重要意义。要制定出规范有效的人民调解协议，应当注意如下几点：
　　（一）主持调解的必须是人民调解委员会。实践中，经常发生这种现象：受理案件的单位是法律服务所，主持调解的单位是司法所或者是乡镇人民政府或者是其他单位，这种现象必须杜绝。
　　人民调解是在人民调解委员会主持下进行的调解，因此，在调解协议上签名或盖章的人就有其特殊性。除了双方当事人外，还一定有主持调解的人民调解委员会及其人民调解员。一定要注意，调解协议是以人民调解委员会名义进行和盖人民调解委员会的印章。就“民事合同”的性质来说，人民调解委员会的印章就代表了具有合同的法律效力，从某种程度上说，相当于一份人民法院的判决书；而人民政府或者其他任何行政机关的印章就不具有“合同”的法律效力。我们在前面讲到学生死亡纠纷中签订的人民调解协议有玄机，玄机就在这里！因为，只有人民调解协议才具有准“判决”的法律效力。所以，尽管参与调解的有县教育局、县司法局、镇人民政府等单位，但最终还是采取“人民调解协议”的协议形式；主持调解的是镇人民调解委员会，而不是上述单位。
　　（二）调解协议的内容和形式要合法。一是调解协议的内容应当是双方当事人真实的意思表示，且不违反法律法规的强制性规定和社会公共利益；二是调解协议的形式要合法，应当采取书面的形式，这明显区别于合同法规定的合同有书面、口头、行为推断等多种形式；三是调解的程序要合法，也就是说人民调解的受理、调查、调解、签订协议和送达等过程和步骤要符合法律规定；四是要符合民法通则和合同法和其他法律的有关规定。
　　（三）调解协议条款要齐全，内容要明确、具体。　　调解协议应当载明下列内容：双方当事人基本情况；纠纷简要事实、争议事项及双方责任；双方当事人的权利义务；履行协议的方式、地点、期限；违约责任当事人签名或盖章；调解主持人签名；调解委员会盖章；等等。

注：本文首发于http://www.gxfzw.com.cn/yfzg/news_show.asp?id=56205。作者为同一人。