法院裁判规范备案审查的思考

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以司法公开与公众参与的视角
  
  [align=justify]在现代法治国家，为保障国民权益免受侵害，确保国民对法秩序的预期，要求所有能够影响权利义务的规范性文件均应当公开，法院的裁判规范也不例外。《立法法》规定，法律、法规和规章均应公布，而且立法过程也应体现民主。为了确保国家法制统一，同时还规定了备案审查制度，《立法法》第八十九条规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内分别报有关机关备案。若法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章超越权限、违反上位法规定、违背法定程序等情形的，就可能被有关机关改变或者撤销。最高法院的司法解释也应公开，同样应民主，体现其正当性。但是《立法法》并未认可最高法院与最高检察院的司法解释权，《立法法》第四十二条规定：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。依该条款规定，司法解释权专属于全国人大常委，最高人民法院与最高人民检察院，在具体应用法律中若需对法律进行解释，只能向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。因为没有赋予司法解释权，《立法法》也就没有规定相应的法院规范性文件的备案审查规则。这与审判与检察实务中司法解释的客观存在很不相称。除了立法与司法实践相脱离，还对裁判规范人为地制造了真空，司法解释备案审查没有法律上的依据。对于最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，全国人大常委会是否可以审查，宪法和法律没有明确规定，理论界对此问题也有争论。应当说，从人民代表大会制度的应有之义和现实情况出发，全国人大常委会有权、也有必要监督司法解释行为。[ 宋锐：《关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题》，载《中国人大》2004年第2期，第31页]。
  2007年1月1日起实行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）改变了这种状况，从现实出发认可了最高人民法院与最高人民检察院的司法解释权，同时规定了对司法解释的备案审查制度。《监督法》第三十一条规定：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。并于第三十二条规定了对司法解释提起审查的程序启动主体，第三十三条规定了全国人大法律委员会和有关专门委员会的审查规则。至此，最高人民法院的司法解释被纳入了备案审查的范畴。但是，仍然存在很多的问题。例如，并未规定县级以上地方各级人大常委对人民法院规范性文件的备案审查内容。而司法实践中，各级人民法院与人民检察院，为了结合本地实际，出台相应的规范性文件，不论《监督法》是否认可，这些规范性文件确实存在，而且在司法实践中极为重要。于是，当初《立法法》实行中遇到的问题又出现了：地方各级人民法院是否有权制订规范性文件？这些规范性文件是否应当备案审查？本文主要探讨除最高人民法院司法解释以外的法院规范性文件的备案审查规则，这些规范性文件总称为裁判规范。
  一、裁判规范的公开与司法民主
  司法民主与司法公开，是当代审判工作的应有之义。司法民主主要表现为司法公开、接近司法、受民众监督。可见，司法民主与司法公开是紧密联系的，司法公开是司法民主的基础，只有公开了，公众才有参与的机会，才可能体现司法民主。司法的最大功能就是实现公正。司法公正是司法的生命，司法作为解决社会纠纷与缓解社会矛盾的最后一道阀门，发生纠纷或产生矛盾的当事人之所以会寻求司法的救济与帮助，在于他们相信司法是公正的，公正的司法会对他们的诉求作出合理的解决以定纷止争，倘若司法不能保证其公正性便丧失了取信于民的基础，亦失去了其存在的意义。在现代司法理念下，司法公开成为司法公正价值判断的标准之一。随着现代司法理念的发展，人们逐渐认识到“没有公开则无所谓公正”。[  吴萍《司法公正的制度基础》,载《行政与法》2004年3期，第84页]
  有观点认为，所谓司法公开，仅要求审判过程必须在公开的、可视的或者是能够了解的情形之下进行。其实，司法公开与民主不仅限于司法过程的形式上，还在于审判的依据上，特别是审判所适用的规范性文件的公开上。若是案件审理中适用了人民法院制订的相关规范性文件，也应当公诸于众，以相应的形式公布，而且为确保不抵触法律法规还应当接受备案审查。最高人民法院司法解释纳入备案审查范围正是司法民主的必然要求。公开审判实行的是几乎完全的公开，不仅审理过程要公开，而且判决过程也要公开；审判过程全面公开，从立案到结案的全过程都要公开。公开审判要求诉讼程序的每一个步骤、阶段都应当依法以当事人和社会公众看得见、听得着的方式展开。[  王晓《论司法的民主性表现》，载《河北科技大学学报（社会科学版）》2005年12期，第58页]。因此，司法解释、各级人民法院的裁判规范接受备案审查，是司法公开与司法民主的必然要求。
  裁判规范的公开及接受公众的监督，是司法公正公开民主的体现。在民主社会，公民的参与权遍及国家权力的各个方面，司法权也概莫能外。公民的司法参与权，是指公民以个体或其形成的相关组织直接地参与司法活动，从而对人民法院和人民检察院的审理案件以及检察监督等诉讼过程中的行为产生影响与制约的权利。[ 胡弘弘、邓晓静：《公民的司法参与权研究》，载《现代法学》2007年第11期，第31页]。普通民众除了可以直接对司法工作依法进行监督外，还可以通过其代表机关人民代表大会监督司法工作。司法活动只有为社会所知悉，才能更好地接受社会公众的监督，并消除公众对司法的疑虑，从而赢得民众的充分信赖。司法透明首先要求司法机关向社会公开诉讼程序规则和案件审理程序，实现司法规则的透明化，包括司法机关适用的法律法规以及各种具体运作性规则，尤其是内部规定都应当向当事人和社会公布；其次，要求裁判结果的透明化，不仅要求裁判结果向当事人公开，还应当将裁判的事实判断过程、法律推理过程以及裁判的心证过程向当事人和社会公开。最后是司法信息的透明，外界可以通过便捷的途径获取有关司法信息。[ 蒋惠岭、胡夏冰：《我国司法透明机制的改革和完善》，载《法律适用》2006年第3期，第3页]。
  但是，在法理分析了裁判规范应当公开之后，还应当阐述法院是否有权制订裁判规范，如何监督裁判规范等问题；而且，权力机关在对法院规范性文件备案审查的同时，法院对一定层级的权力机关所制订的规范性文件也存在一定的适用选择权，司法实践中应当如何协调权力机关与司法机关之间的关系？
  二、法院裁判规范备案审查中存在的问题
  1、司法解释备案审查特有规则的缺失
  《立法法》第八十七、第八十八条详细规定了备案审查的主体、程序、标准与决定形式。但该备案审查规则仅适用于第八十九条的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，不含司法解释。《监督法》虽将司法解释纳入备案审查范围内，但并未明确参照《立法法》的备案审查规则，且《监督法》第三十三条规定的审查规则也极为简单：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。从中可以看出，《监督法》有意对司法解释实行不同的备案审查规则，体现了立法机关对司法规范的尊重与科学态度，但对如何审查并未有象《立法法》同样明确的规则。正因为对最高法院司法解释备案审查规则的不尽详细，无法反映立法机关如何以不同的模式规范裁判规范，这同样影响了对所有法院裁判规范的有效监督。
  2、地方法规是否有权审查裁判规范存有争议
  《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十九条、第三十条规定了县级以上地方各级人大常委审查、撤销下一级人大及其常委作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。但并未规定对省市县各级法院的规范性文件的备案审查制度。虽然《监督法》授权省级人大常委作出具体规定，但该具体规定也只能在《监督法》规定的范围之内，省级人大常委并无创设权力。因此，对于省级人大常委备案审查的规范性文件是否含裁判规范，便有了争议。有的观点就认为：应当将地方法院和检察院制定的规范性文件纳入备案审查的范围。备案审查的规范性文件具体包括市县级人大及其常委会和乡镇一级人民代表大会，省市县级人民政府及其所属工作部门，省市县级人民法院和人民检察院等。[ 易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》第2007年第6期，第10页]。而有的观点则认为：监督法没有规定地方法院和检察院制定的规范性文件要报送备案，地方组织法和法院组织法、检察院组织法也没有赋予地方法院和检察院制定规范性文件的权力。全国人大常委会在有关文件中已明确提出，地方法院、检察院不能对具体应用法律问题作出司法解释，也不能制定涉及行政管理、社会公共事务管理和公民权利义务的规定。[ 福建省人大法制委员会委员陈丽群在2007年11月26日在福建省第十届人民代表大会常委委员会第三十二次会议上作了《关于〈福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）修改情况的报告》，载《福建省人民代表大会常务委员会公报》2007年6期，第61页]。
  这些观点体现在地方立法上，导致地方立法的不统一。有的地方立法不调整裁判规范的备案审查。例如，《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2008年1月1日施行）规定的规范性文件，是指对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的下列文件：各级人大及县级以上人大常委的决议决定；省人民政府和较大的市的人民政府制定的规章；县级以上人民政府公布的决定命令；其他应当报送备案的规范性文件。此处“其他应当报送备案的规范性文件”，主要指地方性法规的应用性解释、地方性法规授权制定的具体办法等。[ 任亦秋：《关于〈浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）的说明》，载《浙江人大》2008年第1期，第20页]。又如，《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2008年1月1日施行）第三条规定：本规定所称规范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的文件：设区的市、县级人民代表大会及其常务委员会和乡(镇)人民代表大会发布的决议、决定；县级以上地方人民政府发布的决定、命令；经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件。这些地方立法的规范性文件备案审查均不含法院的裁判规范。
  而有的地方立法则明确将法院的裁判规范包括入内。例如，《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》（2003年12月1日施行）第二条规定：本办法所称的规范性文件，是指省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、各省辖市人大及其常委会制定的规范公民、法人和其他组织行为的、具有普遍约束力的文件。又如，《安徽省人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查工作程序（试行）》第二条规定：省高级人民法院、省人民检察院制定的指导审判、检察工作的规范性文件应当依法报送省人民代表大会常务委员会备案。
  3、市县人大常委对司法裁判规则的备案审查
  县市人大常委是否拥有对裁判规范的备案审查权，理论与实务上同样有争议。虽然没有上位法的依据，但一些市县人大常委也制订了相关的对裁判规范的备案审查。例如，《南召县人大常委会规范性文件备案审查办法》规定：县人民法院、县人民检察院制定的规定、办法，应当在公布之日起三十日内报县人民代表大会常务委员会备案，经县人大常委会有关工作机构审查后，报主任会议，由主任会议决定提请常务委员会审议。对不适当的备案文件，一是采取内部沟通和小范围通报等方式提出，由制定机关自行纠正；二是由县政府变更或撤销所属工作部门不适当的规范性文件；三是对极个别制定机关拒不纠正的，由常务委员会议根据情况作出撤销或部分撤销的决定。《信阳市人民代表大会常务委员会监督工作办法》第二十四条规定：常务委员会对市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院制发的规范性文件实行备案审查。市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当按规定向常务委员会报送备案文件。 《郑州市管城回族区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案规定》第三条规定：下列规范性文件向区人民代表大会常务委员会备案：区人民法院、区人民检察院作出的适用法律、法规、地方性法规的规定；区人民政府、区人民法院、区人民检察院对地方性法规具体应用所作的解释或者批复。
  有的市县人大常委根据《立法法》及《监督法》的精神，不将裁判规范纳入备案审查范畴。例如，《邵阳市规范性文件备案审查办法》第二条规定：本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定发布的，涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、决定、命令、公告、通告等对社会实施行政管理的文件。《张家口市规范性文件备案规定》第二条规定：本规定所称规范性文件，是指各级人民政府和市、县级人民政府所属部门（含直属机构、法律法规授权的具有社会管理职能的组织或者机构，以下统称制定机关）依照法定职权和程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的，具有普遍约束力的行政措施、决定、命令等行政性文件。
  4、裁判规范备案审查规则的争议
  即使对于主张对裁判规范备案审查的，也因为缺乏理论依据与探讨，致使如何审查、审查程序及审查标准的不规范。司法机关不属于各级政府部门，对其规范性文件的审查必然有其自身特点，司法机关在裁判活动中拥有较大的裁量空间，这些裁判权不能由权力机关代为行使。因而人大常委对下级人大与政府部门的审查标准并不适应于对裁判规范的审查，这也得到了《监督法》的肯定。例如，就裁判规范应受备案审查的具体范围而言。《监督法》第三十一条主张应备案的是：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》就认为，省高级人民法院、省人民检察院制定的在审判、检察业务中适用的规范性文件。《信阳市人民代表大会常务委员会监督工作办法》规定，市中级人民法院、市人民检察院作出的适用法律、法规的规范性文件。《安徽省人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查工作程序（试行）》规定，省高级人民法院、省人民检察院制定的指导审判、检察工作的规范性文件。
  从理论上讲，内部规则均不应受审查，因为没有对外效力。如何判断是否规范性文件，规范的效力标准很重要。“以制定主体职权体系以外的人为调整对象，对制定主体职权体系以外的人具有约束力的规范或者可以直接成为法院审判纠纷基准的规范属于规范性文件；而仅仅规范制定主体职权体系自身、不以外在的对象为规范对象，只在该体系内部发生作用、在该体系之外则不具有约束力的规范或者不能直接作为法院审判纠纷基准的规范则不属于规范性文件。[ 易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》第2007年第6期，第11页]。因此，对不涉及公民法人或者其他组织的权利和义务，不属于规范性文件。比如国家机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的处理决定、向上级国家机关的请示和报告等就不属于规范性文件。法院制订的这些规范自然不应当接受备案审查，是否有对外效力不应以程序性规定作为区分标准。
  三、法院的能动司法性质
  1、裁判规范的存在是否合法
  立法机关对此的态度发生了明显的变化。从《立法法》不认可司法解释权到《监督法》明确赋予司法解释权并予以规范，可以体现立法机关务实的态度。不论立法机关制订的规则多么完备，都是对既存客观事实的归纳，对于将来出现的纠纷的调整能力总是有限的。而如今社会发展很快，各类新类型的纠纷层出不穷，法院在处理这些纠纷时不仅应适用已有规则，还应着眼未来解释现在规则以适应对应新类型纠纷的裁判。因而法院的工作不仅在于刻板地适用法律，更重要的是如何解释法律以适应社会的发展，并引导价值的良性发展，这正是法院的司法能动性的体现。各级法院在解释法律，应对新类型纠纷中不断探索新的裁判规则，并及时总结形成裁判规范，弥补实定法的不足，这些裁判规范的司法工作中的作用不可替代。无视这些裁判规范的存在，不认可司法解释权是不科学的，反而造成这些司法解释的不受约束。《立法法》不认可司法解释权，并不能取消最高法院与最高检察院的事实解释权，又无法将之纳入规范管理之中。《监督法》正视现实，从规范的角度而不是取消，促进了司法解释的良性互动，满足了司法能动的要求，又进一步促进了司法民主与司法公开。
  司法解释之外的裁判规范，也有其存在的合理性。虽然没有上位法依据，法院的裁判规范事实中也大量存在，对之是否认可、如何规范？是《立法法》立法时遇到的同样问题。我国幅员辽阔、各地经济发展情况不同，仅最高法院有司法解释权尚不能满足现实需求。例如，对于盗窃的立案标准、具体的量刑幅度，以及民商事纠纷的管辖级别涉及的数额等等，沿海与内陆差别很大。若只认可最高法院的司法解释权，忽视无方差别，无法真正做到司法在各地的实质平等。当然，并非所有省市县的地方差别都应当考虑，若是认可全国各级法院均有制订裁判规范的权力，将会对全国统一法制与司法权的严破破坏。笔者认为，至少应当认可省级层级上的地方差异在司法中应予体现。
  2，法院的法律适用选择权
  权力机关在监督司法机关裁判规范的同时，司法机关也在一定程度上监督着权力机关所制订的规范性文件，法院在司法审判中拥有法律适用的选择权，对符合上位法的规范予以适用，而对没有上位法依据的规范则有权不予适用。例如，依据《刑事诉讼法》第二条、《民事诉讼法》第二条的规定，人民法院在办事刑事案件与民事案件中应当“正确适用法律”。审判实践中，刑事判决与民事判决中只能依据法律作出裁判，而不能适用法规及法规以下的规范性文件。因此，刑民审判活动中，法院有权亦有义务仅适用法律，对法规规章及其他各级人大通过的规范性文件不予适用。即使其他各级人大对此制订了相应的规范性文件，法院亦有权不予适用。行政诉讼中，人民法院选择适用法律的空间更大。《行政诉讼法》第五十二条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。第五十三条规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
  四、裁判规范备案审查困境的思考
  1，总的原则：司法活动应受权力机关的监督
  首先，这是我国人民代表大会制度的应有之义。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权。《监督法》还详细规定了监督形式与途径：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查等。
   《监督法》出台之前，对于最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，全国人大常委会是否可以审查，宪法和法律没有明确规定，理论界对此问题也有争论。但多数学者从我国人大制度出发，认可权力机关监督司法解释权的必要性。应当说，从人民代表大会制度的应有之义和现实情况出发，全国人大常委会有权、也有必要监督司法解释行为。[ 宋锐：《关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题》，载《中国人大》2004年第2期，第31页]。同理，不论地方是否认可法院的裁判规范制订权，权力机关均有权监督司法工作。但应当探讨符合宪法与法律规定的监督方式。
  其次，裁判规范接受权力机关监督是司法公开与司法民主的应有之义。随着民众主体性的突显，民众的知情权与表达权倍受关注。司法权作为为民众提供最终保障的权力，其每个阶段自然应当接受民众监督。神秘司法使司法活动具有不可知性，既不能预知司法的过程亦不能预知其结果，裁决的力量完全属于掌权者。这种司法权完全由掌权者控制所带来得不可预知性便使一切罪恶与腐败行为极有可能发生，长此以往使得人们丧失对司法的信仰。[ 吴萍：《司法公正的制度基础》，载《行政与法》第2004年3期，第84页]。裁判规范的民主化与公开化，也是人民法院树立司法权威的有效途径，将使广大人民群众认同法院的审判工作，减少抵触与不理解的情绪。
  2，特别规则：人大监督与司法能动的尊重并行
  首先，应当区别裁判规范与个案裁判。
  在认可权力机关监督必要性的同时，应当看到司法工作的特点，尊重司法能动性。地方人大常委的审查必须以宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议为依据，必须严格限定在规范性文件范围之内，而不应该包括法官、检察官在具体案件中对于适用法律法规的解释，以及基于有效可靠证据对案件事实部分的论证，也就是说，不能对法院和检察院有关具体案件的法律文书进行审查。总之，地方人大常委会对“两院”规范性文件的审查既要遵循法制统一的原则，又要尊重“两院”独立行使职权的权力。[ 易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》第2007年第6期，第11页]。若法院制订具有普遍约束力的裁判规范，无论是否有上位法依据，权力机关当然均有权监督。但对于法院个案裁判中的文书、推理以及认定事实、适用法律的观点等，应当予以尊重，否则违背《宪法》规定的设置人民法院独立行使审判权的立法初衷，也突破了权力机关与司法机关之间权力分工的原则。在宪法意义上界定人大的监督权与法院审判权之间的关系，也就是要在我国严格分权的政治模式下明确人大与法院的关系，这就意味着应当明确人大和法院各自的权力界限，防止一种权力对另一权力的侵犯。然而个案监督的实践表明人大已经超越了其监督权的范围，开始干涉法院的审判权。[ 张世功：《“案件监督”还是“行为监督”—人大个案监督及其问题》，选自蔡定剑主编《监督与司法公正：研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第157页]。
  其次，应当研究《监督法》的立法精神。
  《监督法》唯独规定了最高人民法院司法解释的备案审查，而没有规定其他法院的裁判规范问题，有其立法用意。在规范性文件制订权限方面，人民法院与人大常委、人民政府不同。《人民法院组织法》并未规定人民法院有制订裁判规范的权限。因而若地方立法对裁判规范进行审查，却明确赋予了裁判规范的制订权，与上位法明显冲突。《立法法》不认可司法解释权，因而没有规定备案审查；《监督法》认可了司法解释权，同 时规定了备案审查权。地方法院没有裁判规范制订权，地方立法就无权对此予以规范。福建省人大法制委员会委员陈丽群在2007年11月26日在福建省第十届人民代表大会常委委员会第三十二次会议上所作的《关于〈福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）修改情况的报告》科学地认识到《监督法》的立法意图，报告认为：经研究，监督法没有规定地方法院和检察院制定的规范性文件要报送备案，地方组织法和法院组织法、检察院组织法也没有赋予地方法院和检察院制定规范性文件的权力。全国人大常委会在有关文件中已明确提出，地方法院、检察院不能对具体应用法律问题作出司法解释，也不能制定涉及行政管理、社会公共事务管理和公民权利义务的规定。因此，草案修改稿不宜纳入，建议不作修改。[ 福建省人大法制委员会委员陈丽群《关于〈福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）修改情况的报告》，载《福建省人民代表大会常务委员会公报》2007年6期，第61页]。最终福建省立法没有将法院裁判规范纳入备案审查范畴。
  3、发展的规则：着眼现实，探寻特色规则
  首先，对现实中出现的各级法院裁判规范应当予以规范。
  虽然不制订裁判规范的备案审查制度，但不影响对其的规范，两者不同。备案审查的前提是认可其制订权，是不科学的。但法院在无权制订时却予以制订，权力机关发现后应当及时处理。例如，有权提醒法院自行撤销，或直接撤销，甚至追究相应责任。
  其次，解决法院制订裁判规范的需要。
  地方差异的存在是裁判规范的基础，裁判规范的存在也并非均不合理，应当正视。笔者认为，在认同地方差异与国家法制统一的权衡中，认可省级高院的裁判规范较为妥当。例如，广东省与西藏自治区，两地的差距就很大，足以影响法律的实施。省内区域间还有差距，但相对较小。因为《监督法》只赋予最高人民法院司法解释的权力，高级人民法院虽有必要但无权制订。如何处理此一矛盾，最高人民法院做了非常有益的探索。近日最高人民法院颁布的《民商事案件的立案标准》，规定了各省以及较大的市的立案财产数额的标准，顾及各地经济的差异，又确保了立案标准由最高法院制订。这种有益的制订模式，可以引领裁判规范走出困境。将来，可以由最高法院根据各地法院的审判需求，统一制订司法解释。
  最后，判例制度也可弥补现有体制下法院对能动司法的需求。
  法院虽然没有制订裁判规范的组织法依据，但根据上级法院对下级法院的业务指导关系，上级法院可以利用判例指导、影响下级法院的审判工作。而法院的个案裁判在其裁量范围内，是不受权力机关介入的，既可在一定程度上创建裁判规则，又可确保司法的统一。特别是案件审理中对于不符合不位法的规范性文件，虽然不能对此作出认定，但可依据宪法与法律等上位法决定是否适用，并以此案例指导审判实践，充分体现司法能动性，发挥人民法院对塑造社会发展的积极作用。