三种制度化互联网政民沟通模式分析

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从1994年连入互联网以来，我国网民数量增长迅猛，到2012年6月，已经达到5.38亿，互联网普及率为39.9%［1］。人们的生活方式和社会-政治生态随之发生了重大变化。

  我国政府对互联网信息技术高度重视，互联网上的政民沟通已经历了三个阶段的探索。第一个阶段以政府上网工程为标志。1999年1月22日，中国电信、国家经贸委信息中心联合全国人大、全国政协等48家中央国家机关信息主管部门共同发起了政府上网工程，其目的是推动我国政府办公自动化与政府网上便民服务，以此来发挥政府对社会的示范效应，提升整个社会的信息化程度。但直到目前，政府网站仍然主要以单方发布信息为主，服务性不足、缺乏互动等问题仍比较突出。第二阶段是政民网络沟通的制度化探索，始于2001年湖南红网的“百姓呼声”栏目。此后，安徽芜湖“市民心声”、山东烟台“网上民声”、辽宁省民心网、广东省奥一网等都通过搭建平台让政府部门有效回复网民咨询投诉来推动政府和社会公众互动，增进政府公信力。第三个阶段是个体化政民沟通的发展，与第二阶段同步，2003年开始，不少官员在网上与网民进行在线交流。2006年，一些官员开始实名开博客，2011年，政务微博大量涌现。但微博和博客的制度化目前还处于初步探索期，官员个人微博与机构微博之间的关系尚未明确定位。从长远看，制度化乃是网络政民沟通的方向，因此，笔者着重分析制度化的网络政民沟通模式。

  一、网络官媒推动模式

  网络官媒推动模式即由官方网络媒体搭建互联网平台推动政府与公众交流沟通的模式。红网的“百姓呼声”栏目、胶东在线的“网上民声”栏目、奥一网的网络问政平台等都属于这种模式。其大体的具体做法是：

   1.以鼓励方式推动网民投诉处理机制的建立

  “百姓呼声”、“网上民声”、奥一网网络问政平台都对网民的投诉咨询采取了完整的处置流程，一方面将网民的投诉咨询编发给有关政府部门，另一方面又发挥媒体的监督功能来促进问题的有效解决。例如“百姓呼声”在“后台实名制验证”基础上，确立了网友投诉（咨询、求助等）—编辑审核—记者调查—编辑—发调查函—回复（解答）—以《舆情转达函》等形式提交省市县各级党政领导这一整套运作机制。“网上民声”则在烟台市直机关建设办公室的协调主管下，建立了“提问—审核—回复—反馈”的平台运作流程，并将流程细则公开，网民既可实名也可匿名留言。奥一网问政平台则以“问—答—办—督”的长效机制催生了政府部门网络发言人制度，对网民的提问“件件有落实，事事有回应”。

  为了推动政府部门及时有效回复网民提问，网络官媒还与政府主管部门设计了公开的激励监督机制，例如“百姓呼声”在每周一期的“呼声简报”中对问题转达有关部门情况、政府部门对问题的回复和处理情况予以公告，“网上民声”则通过留言榜单、回复率、满意度、部门承诺等制度鼓励烟台市的党政部门积极回应民意。奥一网网络问政平台则将公众和媒体的监督蕴含到领导留言排行、网民拍砖排行和问政观察员排行等激励性栏目。

   2.拓宽政民互动网络

  投诉处理机制只是官媒推动政民互动的开始，近年来，官媒更是将触角延伸到基层，将领域拓展到民意征集等领域。例如红网在市县发展分平台，于2011年3月设立《问政湖南》频道，设置议题征集民意，优化党政官员与网友互动。胶东在线的“网上民声”则增加了追踪报道、嘉宾访谈和市长关注栏目，与问答平台相补充。奥一网的网络问政平台则增加了捎话汪洋书记和有话问省长、问省直机关、问21地市领导的网民“问”系列栏目，以及权威发布、在线交流、“诚信广东”大家谈等论坛栏目来整合民意。

  网络官媒推动模式之所以能够有效地推动政民沟通，主要原因有三：一是媒体责任感的驱使，官媒尽管都清楚自己的官方身份，但是更强调自己的媒体身份。例如，胶东在线网站在摸不准主管部门意图的情况下力推“网上民声”栏目，其原因就是“有理想、有责任感的媒体永远不会在困难面前退缩。”［2］奥一网网络问政平台的成长也被归因于南方报业传媒集团的责任与使命，以及以独立精神对网络公民理念持之以恒的追求［3］。红网强调新闻立网和媒体的社会责任［4］。监督者和社会价值守护者角色与沟通平台提供者角色相互强化，成为这些网络官媒展示媒体责任感的选择。二是地域主要领导的支持。红网在总结网络问政十余年的经验时，湖南官员“给力”被列为首要因素，奥一网网络问政平台的发展更是与广东省委省政府的大力支持密不可分，从2008年春节开始，汪洋书记和省长都给全省网民拜年，汪洋书记还提出“顶出一个富有建设性的网络社会”等观点。在广东省委省政府的大力支持下，广东省委办公厅每年两次网友集中反映问题交办会，网上议政和网下座谈并举，有力推动了政府与网民间的互信。胶东在线的“网上民声”也获得了烟台市委市政府领导的重视，定期上报网上热点信息。总体上看，领导的重视和支持是官媒推动模式成功的关键力量，既使网民的参与日益理性，又使党政干部越来越适应互联网时代的政治生态。三是以“帮忙不添乱”为原则的规范化运作。官媒都选择了善意解决现实问题的建设性策略。例如胶东在线认为“‘只帮忙不添乱’应该是‘网上民声’平台所坚持的原则，也是对主管部门和政府部门的一个严肃的承诺。”［5］对敏感、容易引发矛盾和冲突的问题以内参形式转给部门，直到问题解决后再公开。与这个策略相配合，官媒们都选择民生作为关注的核心问题，通过规范化运作形成问题从反映到解决的完整流程，与政府形成推动问题解决的合力，促进公共治理的改善。

  二、政府主办模式

  2003年网上论坛开始兴起，不少地方政府在政府网站、地方信息港等网站开办论坛，加强政府与公众之间的交流，其中，创办于2003年1月17日的芜湖“市民心声”论坛通过不断的制度化获得了持久的生命力，为不少地方政府所仿效。最初，“市民心声”只是芜湖市政府网站的一个子栏目。尽管当时对网民发帖就采取了宽松的态度，实行后台实名制，除反动言论、人身攻击等不良帖外，各种批评性意见都可以发到网上，但“市民心声”并未引人注意。2003年4月21日零时，时任市长沈卫国看到网民对网站长期没有更新、基本处于死站的状况提出尖锐的批评后，以实名“沈卫国”给予回复，但许多网民以为有人冒市长之名开玩笑并未当真。当时，SARS席卷全国，有网民认为芜湖在抗击非典工作中存在薄弱环节，提出了几条建议，4月29日晚，市长沈卫国再次用实名逐条予以回复，次日，“斑竹”公开对网名“沈卫国”的身份予以证实，引起轰动。没几天，网民的建议被采纳。一时间，论坛人气大涨。截止2003年底，栏目总访问量达91万人次，栏目注册网民用户1.3万人。自此，论坛日益受到芜湖市政府各级各部门的高度重视［6］。2005年11月16日，“市民心声”启用独立域名www.smxs.gov.cn，开设发展论坛、咨询投诉、民意征集、百姓话题、社区生活、乡土芜湖等栏目，强化政民沟通和公众间的沟通。十年来，芜湖的“市民心声”形成了在线回复、在线访谈、公共议题讨论三大沟通机制，市民已习惯于到“市民心声”上发表看法，党政干部也已习惯于每天一上班就打开“市民心声”浏览帖子。这种以制度化引政民沟通习惯化的探索有效地促进了当地的经济发展和社会和谐。

  1.在线回复机制

  面对市民心声点击率的大幅提升和日益增多的网民投诉，为了提高政府各级各部门的回应性，2004年6月，芜湖市政府下发了《关于开展市政府网站“市民心声”在线回复的通知》，要求各级各部门指定专人，每天登陆“市民心声”，对涉及本单位职责范围的网民投诉、意见和建议在3-5个工作日内在网上作出正式答复，同时，由市政府督办部门加强督促，对超过5个工作日没有部门回复的帖子，进行催办、督办；每个月对各级部门的在线回复情况进行检查，结果在网上公开通报，并纳入年度目标考核范围。为了提升政府各级各部门的回复时效和回复质量，2008年10月，芜湖市府办又发了《关于开展“市民心声”网站在线回复红黄牌督办的通知》，明确规定对超过5天未回复的帖子挂“黄牌警示”；超过15天未回复的帖子挂“红牌督办”；超过30天仍未回复的帖子，由市政务公开办公室印发“催办通知单”予以催办。同时，网站上增加了网民评价的满意帖排行榜和不满意帖排行榜。为了强化政府的回应性，减少部门间的推诿扯皮，2009年芜湖市府办又发了96号文，对在线回复工作追加了四条要求：建立承办单位在线回复领导责任制、首问负责制、在线回复评价制度和责任追究制度，这些制度及其执行情况全部挂在“市民心声”网站，使网民反映的问题得到较快的答复和解决。

  2.定期在线访谈机制

  2004年年初，芜湖市政府下发了《关于开展政府网站“市民心声”在线访谈活动有关问题的通知》，从此，“市民心声”每月邀请一个市直部门的主要负责人与网民进行在线即时交流，不预设主题，不限定内容，在访谈时间内全部由网友自由提问，部门一把手带领业务骨干在网上当场回答网民问题。对于来不及现场回答、需要研究后再做回答的问题，在活动结束后一周内发帖予以明确答复。后来，在线访谈又扩展到各区县负责人、公用企事业单位负责人，每年年初公布该年在线访谈计划。如果说2004年时各部门负责人对在线访谈还是如临大敌，那么，如今芜湖市政府各级各部门的负责人已经是从容淡定了。笔者2011年8月在“市民心声”在线访谈现场看到，民政局长和业务骨干们在网上解答问题从市民角度出发的自觉流露出强大的自信。

  3.日常化的在线谋划机制

  芜湖市政府定期推出经济发展、政府工作、社会生活等具有现实意义的各类话题，引导市民参与讨论。凡有关城市规划、经济发展战略、项目建设等关系到市民切身利益的重大决策出台前，也均以［民意征集］的醒目标题通过“市民心声”征求市民意见。网友也可以提出议题，供政府参考。简言之，政府和网民都可以充当公共议程的设置者，这种权力共享有效地拉近了政府与公众的关系，形成了政民互动的民意社区，增强了网民共同体感。此外，芜湖市政府施行了《关于“市民心声”专栏与媒体联动的方案》等六项制度，通过与传统媒体的联动，将网民的意见和部门的答复向全社会发布，变网民参与为全民参与，引起了强烈的社会反响。  从成效看，“市民心声”既使市民的问题得到解决，又使政府部门改进了工作流程，提高了政府效能，同时还增强了社会凝聚力。其成功的原因主要有三：一是主要领导高度重视。市长的关注使“市民心声”获得了初始生命力，此后每个机制的完善也都得益于芜湖市委市政府主要领导的重视。二是市民心声每一步进展都由芜湖市政府办公室的信息主管部门和督办部门负责并联手推动，有力地推动了“市民心声”各项流程的规范化和网上反映事务网下处理的制度化。三是立足于本地化、生活化打造芜湖社会共同体。“市民心声”从一开始就定位于本地化，网上互动的都是本地民生、本地的社会经济生活发展改善的公共话题，容易引起共鸣。

  三、第三方获授权主办模式

  这种模式相对较为少见，开通于2004年5月21日的辽宁民心网是一个典型。民心网最初是作为辽宁省纪委、监察厅、省政府纠风办利用现代网络信息技术提高纠风实效而创建的纠风工作平台。在经过近两年的摸索后，2006年5月29日，自收自支事业单位属性的辽宁省政务公开信息处理中心成立，成为民心网的机构依托。在辽宁省纪委、监察厅的授权下，民心网形成了以举报投诉处理机制为核心，融咨询互动、信息整合为一体的一整套运行机制和制度体系。

  1.以“三个清楚”为原则的举报投诉处理机制。所谓“三个清楚”，即民意民诉问题清楚、解决民意民诉的责任主体清楚、民意民诉解决的效果清楚。围绕“三个清楚”，民心网设计了投诉举报处理的闭环流程，一是对群众的举报投诉采取24小时多渠道受理，网络、电话和手机短信等各渠道受理信息均纳入民心网数据库进行统一处理。其次，以软件系统为工作流程支撑，举报投诉发到网上自动生成公文办理单。投诉事项具体清晰且留有联系方式的要求报告办理结果，并把问题的办理过程和结果在网上公布，群众不满意的，则发回有关部门重新查处；对于投诉事项模糊、超越受理范围或无法联系的则不要求办理结果，存入数据库中。再次，对举报投诉办理工作实行五星计分制的考评办法，按照群众的满意度和辽宁省纠风办的核实认定部门办理工作的星级，纳入省政府考核市政府工作的体系中。这样，举报投诉处理机制就形成了完整的闭环流程，既使群众的需求及时得到满足，又极大地调动了各地和各部门的工作积极性。

  2.信息资源的全面整合机制。首先，民心网拓展分平台建设，着力政府与群众的对接。分平台包括部门分平台和地方分平台、基层群众工作站。与之相适应的是工作站、民心网承办人、省民心网三级回访督办制。其次，用复合媒体建设提升信息整合功能。民心网围绕提出诉求的群众和“一把手”来互动［7］，通过网站的复合式媒体建设，按照主题采集、加工、整合信息，为政府决策提供支持。

  截至目前，民心网已有178494位网友投诉，155271个问题被解决，还利于民 5.21亿元民心网首页：http://www.mxwz.com/index.aspx，最后检索日期：2012年8月22日。，赢得越来越多的赞誉，也吸引了内蒙古、山东、重庆等地方政府的考察学习。民心网之所以成功，原因有三：第一，紧扣执政理念，获得主要领导高度重视与积极支持。民心网从创立到不断创新、发展、壮大，顺应了党的执政理念和深化社会管理体制改革的要求，用网络说百姓的事，使政府把群众的事当回事，纪检监察机关拿群众的事说事，用问题倒逼各级政府和部门梳理责任和职能，这种将执政为民的原则性要求具体化、清晰化的做法收获了国家层面和辽宁省委省政府主要领导的一贯高度重视，获得了纪检监察机关的权威性后盾支持。第二，以软件系统为支撑，通过严密可行的工作流程将群众的诉求与一把手的要求紧密结合起来。民心网具有信息容量大、处理方便快捷、既开放又可控的特点，在为民办事的同时又形成民情民意分析报告，服务于政府决策，实现了政民沟通正效应的叠加，有效推动了政民关系的优化。第三，自收自支事业单位独立化运保证了民心网的中立和活力。为了激励员工的责任感和积极性，民心网并没有采取事业单位的定岗层级化管理，而是以聘用合同实行身份平等化的工作模块管理来保持民心网团队的活力。100多名工作人员均具有大学本科以上学历，并经过严格培训，共同参与民心网工作制度和流程的订立，将民心网的工作内化为每个员工的动力，保证了民心网严格按照宗旨、核心和工作流程运行。

  四、三种模式的共性与网络政民沟通前景分析

  （一）三种模式的共性分析

  毫无疑问，这三种模式都是互联网时代强化政府和民众之间互信关系的创新之举，具有以下共同点：

  第一，都较早把握了互联网技术改变政治生态这一潮流。互联网时代传播的即时性、交互性和沟通的无级别无差别性，大大降低了以往政治系统信息输入输出模式所依凭的信息不对称程度，使政府与公众之间的委托-代理关系的授权性和监督性更加透明，进而对政民沟通的程度、频度提出更高的要求。这三种模式都显示出所在区域人们对互联网时代政治生态变化的敏锐把握，顺应了互联网给政民沟通带来的拉平效应，降低了信息不对称带来的公信力风险。

  第二，都以网上公开解决群众问题作为新技术与既有体制耦合的节点。这三种模式尽管主办和运营主体不同，但都选择以网络提供政府和公众之间的问-答-办平台，凸显了其所在区域政府领导者以互联网将执政为民的决心嵌入既有体制中的节点选择智慧：互联网提供了技术支撑，政府则提供了既有体制中的办事规程和办事效率，围绕“问-答-办”构建一系列的工作规程，实现公众需求与政府职能落实之间的有效衔接，以政府的办事效率和质量来赢取公众的满意，直接凝聚政府公信力。不仅如此，常规化的在线访谈和在网上设置议题征集并引导公众讨论，增加了政府和公众之间沟通的直接性和建设性，有利于政府权威的长期维护。

  第三，都边探索边制度化，以政民互动营造区域共同体。作为新技术和既有的政民沟通规律相结合的平台节点，三种模式都经历了这样的推进逻辑：推出投诉举报产品——测试效果，效果好——完善流程——制度固化——推出其他互动产品。这种边探索边制度化的做法既有利于巩固已经取得的政民沟通成果，又有利于推出将互联网互动功能最大化的新举措，使政府与公众在不断的沟通中形成并不断扩大共识，发挥建设性作用。

  （二）网络政民沟通的前景

  从政府角度看，我国的网络政民沟通框架由三部分组成：政府门户网站、公众办事/政民沟通网站、政务微博。前两部分的制度化水平相对较高，政务微博的制度化尚需时日。但是，这三部分尚未形成战略性有机联系，难以应对互联网时代同时缠绕的全球化和复合风险的挑战。从长远看，政府通过互联网加强与公众的沟通，需要对既有的政民沟通框架进行战略性整合，形成复合型沟通网络。

  首先，复合型沟通网络是可能的。原因有二：一是无互动无生命的互联网信息技术对社会-政治生活的改变不可逆转，政治系统以往相对清晰的边界已经模糊化，需要更多地从社会中汲取认同性信息，才能牢固地嵌入日益水平化的社会当中。二是互联网多点对多点的传播对政治权力链条具有强烈的消解作用，同时又有使权力链条缩减到不能缩减的程度为止的作用。政府不仅需要适应互联网对权力链的消解与缩减，更需要主动利用网络链接的无限性强化与公众的横向联系。

  其次，复合型沟通网络是可行的。目前，政府门户网站、官媒网站、制度化的政民沟通网站、政务微博各具特点却也存在着功能重复或功能不足的局限。但是，这些政民沟通方式之间仍然缺乏互补性和整合性，难以有效发挥政府与公众之间沟通协商的整体效应。在互联网时代，整体性政府的形象对于政府权威尤为重要，在现有的政民沟通框架内或者形成政府门户网站与政民沟通网站之间的紧密耦合，或者形成以政府门户网站权威发布、官媒等新闻网站社会监督、公众办事网站/政民沟通平台引导地域性互动、政务微博非制度化亲和沟通的功能互补，在技术上都是可行的，所涉及的政府内部职能调节震荡幅度也较小，而其外部效应则既可提升政府公信力，又可打造高度认同的共同体，形成政民沟通基础上协作共治的合力。 （褚松燕1，崔珣2）

  ［参考文献］

  ［1］中国互联网络信息中心.第30次互联网发展状况统计报告［EB/PL］.2012-7-19, http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/ ... 23477451202474.pdf.

  ［2］［5］邓兆安、张涛.中国式网络问政——“胶东在线”的标本意义［M］.广州:南方日报出版社.2010:序三.113-136.87.

  ［3］南都报系网络问政团队.网络问政［M］.广州:南方日报出版社.2010:序一.

  ［4］［红网.红道［M］.长沙：湖南科学技术出版社.2011:22.

  ［6］丁祖荣.民意社区——芜湖市利用网络实行政府与市民互动［M］.合肥:安徽人民出版社.2005：313.

http://views.ce.cn/view/ent/201211/26/t20121126_23879380.shtml
互联网带来了很多机会和机遇！但真正可以带给人民什么呢？现在还不能定论，等时间证明吧！